Les grandes étapes de la réglementation de la navigation aérienne
L'édition de La Presse+ pour tablette du lundi 21 avril 2014 faisait un survol historique de l'OACI basé sur le site de l'histoire postale de l'OACI. Les images de l’écran de La Presse+ furent reprises de ce dernier site, qui devenait ainsi une référence confirmée. Dans la version électronique réelle de l’écran, chaque cercle correspondait à une info-bulle fournissant des grandes étapes de l'histoire de l'aviation et de la réglementation de la navigation aérienne. Le contenu de ces info-bulles est montré dans les sections suivantes et sert de ligne directrice à ce chapitre qui fournit au lecteur un survol rapide de l’histoire de la réglementation aérienne depuis le début du 20e siècle.
LA CONFÉRENCE DE PARIS DE 1910 ET LA CONVENTION DE PARIS DE 1919
Le 25 juillet 1909, l'aviateur français Louis Blériot traversa la Manche entre Les Barraques, France et Douvres, Angleterre ; aucune mesure juridique n’avait été prise pour autoriser ce vol et son atterrissage dans un territoire étranger. Blériot ne portait ni passeport, ni document d'identification.
Entre avril et novembre 1908, au moins dix ballons allemands franchirent la frontière pour atterrir en France tout en transportant plus de vingt-cinq aviateurs. Le gouvernement de la France souhaita éviter les confrontations internationales et proposa la convocation d’une conférence internationale qui tenterait de régler les problèmes opérationnels des vols internationaux. La Conférence internationale de navigation aérienne de Paris représentait en 1910 le premier effort diplomatique pour formuler les principes de droit international relatif à la navigation aérienne. Cependant, cette Conférence n’arriva pas à mettre au point une convention internationale, car le désaccord essentiel entre les états concernait le droit des aéronefs étrangers à survoler le territoire d’un autre pays. Malheureusement, la guerre 1914-1918 mit fin à la coopération internationale dans ce domaine.
Toutefois, les 55 articles et 2 annexes de la Conférence de 1910 servirent de base à la réglementation future de la navigation aérienne internationale. La Conférence de la Paix de Paris de 1919 créa une Commission aéronautique interalliée qui fut chargée d’élaborer une Convention relative à l'aviation civile internationale en temps de paix, reconnaissant ainsi que l'aviation était devenue une technologie en évolution exigeant une réglementation internationale spécifique. Le 13 octobre 1919, 27 États signèrent la Convention portant réglementation de la navigation aérienne. Bien que cette convention ne soit plus en vigueur aujourd’hui, sa contribution novatrice à la formulation de certains concepts de base du droit aérien est toujours pertinente. L’Article 34 de cette Convention instituait une Commission permanente, nommée Commission Internationale de Navigation Aérienne (CINA), placée sous l’autorité de la Société des Nations.
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En date du 1er juin 1922, quatorze ratifications (l'Empire britannique avec ses dominions comptant sept États : Grande-Bretagne, Australie, Canada, Inde, Irlande, Nouvelle-Zélande, et l'Union de l'Afrique du Sud) furent reçues au Ministère français des affaires étrangères ; par conséquent, la Convention de Paris et la CINA pourraient entrer en vigueur 40 jours plus tard, c'est-à-dire le 11 juillet 1922. Les États-Unis n'ont jamais ratifié la Convention en raison de son lien avec la Société des Nations. En quelque sorte, la CINA fut l’organisme ayant précédé l’OACI.
LES CONVENTIONS DE MADRID
DE 1926 ET DE LA HAVANE DE 1928
Une autre tentative de réglementation juridique internationale de l'aviation civile fut lancée en 1926 par l'Espagne et motivée par ses ambitions politiques et sa rivalité avec la Société des Nations et la CINA. En effet, l’Espagne n'avait pas ratifié la Convention de Paris de 1919, car elle ne lui accordait pas le même droit de vote que la France ou l'Italie. En octobre 1926, l'Espagne invita à Madrid tous les États d'Amérique Latine à un Congrès ibéro-américain de navigation aérienne ; la Convention qui en résulta était une copie pratiquement conforme de la Convention de Paris, à l'exception de la référence à la Société des Nations. Comme elle ne fut finalement ratifiée que par 6 pays, l'Espagne renonça en 1933 à la Convention de Madrid et adhéra à la CINA. La Convention de Madrid n’est jamais entrée en vigueur.
Un autre essai de codification du droit aérien à l'échelle régionale a été mené par la Commission de l'aviation commerciale de l'Union panaméricaine. Une Convention fut adoptée à la sixième Conférence Panaméricaine de La Havane le 20 Janvier 1928 et est connue sous le nom de Convention relative à l'aviation commerciale. Cette Convention traitait des droits de trafic aérien, alors que les conventions de Paris et de Madrid adressaient plus particulièrement les aspects techniques et opérationnels de l'aviation. La Convention de La Havane fut ratifiée par seize États ; elle ne prévoyait pas la création d'un organisme permanent et ne contenait pas d’annexes techniques. Ses clauses permirent aux compagnies aériennes des États-Unis d’opérer largement et offrir librement leurs services en Amérique du Nord et du Sud.
Lors de la Conférence Panaméricaine de Lima en 1937, des projets furent faits pour créer une Commission permanente aéronautique américaine (Comisión Permanente Aeronáutica Americana, CAPA), mais son organisation ne s'est jamais concrétisée.
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1944 : LA CONFÉRENCE DE CHICAGO
Le 11 septembre 1944, le Président des Etats-Unis invita les représentants de 54 nations à Chicago à prendre part, à partir du 1er novembre, à la Conférence sur l'aviation civile internationale dont les buts étaient de prendre des dispositions pour la mise en place immédiate de routes et des services aériens provisoires et de discuter des principes et méthodes devant amener à l'adoption d'une nouvelle convention de l'aviation civile. Le nombre total de délégations participantes fut de 52, l’Arabie Saoudite et l’URSS n’ayant pas accepté l’invitation. La Conférence de Chicago se termina le 7 décembre 1944 par la signature de la Convention de Chicago (appelée Convention relative à l’aviation civile internationale) et des instruments y annexés, qui représentaient une étape majeure dans le développement du droit aérien international ; leurs résultats furent la source majeure des règlements internationaux dans le domaine de l'aviation civile. La date du 7 décembre fut choisie plus tard par l’OACI pour célébrer ses anniversaires.
Compte tenu des retards prévisibles dans la ratification de la Convention, la Conférence de Chicago, faisant preuve de clairvoyance, signa un Accord intérimaire sur l'aviation civile internationale qui prévoyait la création d’une Organisation provisoire de l’aviation civile internationale (OPACI) devant servir d’organisme provisoire de conseil et de coordination. L’OPACI se composait d’un Conseil intérimaire et d’une Assemblée intérimaire.
Le 6 juin 1945, le nombre requis de vingt-six États avait ratifié l'Accord intérimaire, de sorte que l'OPACI pouvait être créée. Des bureaux temporaires pour l’OPACI furent mis à disposition par le Canada dans l'hôtel Windsor, puis dans l’édifice Dominion Square (Dominion Square Building).
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L’ORGANISATION PROVISOIRE DE L’AVIATION CIVILE INTERNATIONALE
L’Organisation provisoire de l’aviation civile internationale (OPACI) se mit en place entre juin 1945 et avril 1947 et fit un travail remarquable à titre d’organisme temporaire.
Le 22 juin 1945, le Canada, le pays hôte, a mis en place un groupe de travail appelé Comité préparatoire canadien (CPC), afin d'étudier les fonctions prévues par l’OPACI, la planification de l'organisation qui serait nécessaire pour mener à bien ces fonctions et formuler les procédures qui conduiraient nécessairement au début des activités de l’OPACI. Un petit secrétariat de vingt-cinq employés avait été détaché du gouvernement canadien et occupait des bureaux dans l'édifice Dominion Square.
La première session du Conseil intérimaire s'est réunie le 15 août 1945 à 14h30 dans l'hôtel Windsor, à côté du Dominion Square Building, et les activités de l’OPACI ont commencé à cette date. En raison de conditions insatisfaisantes d’espace de bureaux, le Conseil de l’OPACI est venu rapidement à solliciter des bureaux dans l’édifice Sun Life (Sun Life Building), jouxtant le Dominion Square Building ; cette demande fut concrétisée dès juin 1946. Parallèlement, un Comité du Conseil concernant le siège social a été formé pour faire des recommandations sur les questions relatives à l’occupation d’un édifice pour l'Organisation permanente.
Le 6 juin 1946, lors de la première Assemblée intérimaire de l’OPACI, Montréal a été sélectionné comme siège permanent de l'Organisation par 27 voix ; les autres villes candidates ont obtenu respectivement : Paris 9 votes, Genève 4 votes, une ville non nommée en Chine 1 vote. Le choix de Montréal a été officiellement proposé par le Chili et a été soutenu par le Pérou, les États-Unis, le Royaume-Uni et l'Australie.
Les Soviétiques n'avaient pas assisté aux premières réunions du Conseil intérimaire, ni à l'Assemblée intérimaire. Toutefois, conformément à l'article III, section 1 de l'Accord intérimaire sur l'Organisation de l'aviation civile internationale, toute vacance au Conseil intérimaire devait être comblée par l'Assemblée lors de sa prochaine réunion. L'Assemblée intérimaire a finalement décidé de combler le poste vacant au Conseil et l’Irlande fut élue, notamment en raison de l'impressionnante contribution de Dublin à la Réunion régionale de l'Atlantique tenue plus tôt en mars 1946 (réunion qui devint d’ailleurs le précurseur d'une série de réunions régionales de la navigation aérienne tenues pendant les années de l’OPACI et de l’OACI). Il convient de noter qu'il aura fallu 24 ans avant que l'URSS ne décide de ratifier la Convention de Chicago.
LA CONVENTION DE CHICAGO ENTRE EN VIGUEUR EN 1947
La Convention de Chicago remplaça les Conventions de Paris et de La Havane, à partir du moment où l'OACI a pu commencer ses travaux le 4 avril 1947, après que 26 États eurent ratifié la Convention. Le passage de l'OPACI à l'OACI fut quasiment une formalité.
L’Article 43 de la Convention de Chicago instituait une organisation permanente qui porterait le nom d'Organisation de l’aviation civile internationale (OACI). Le Préambule de la Convention de Chicago établit les objectifs de l’OACI qui consistent à garantir l’utilisation pacifique des avions et à répondre aux besoins de l’humanité en matière de transport aérien sûr, régulier et économique.
L’OACI œuvre de concert avec les États signataires de la Convention (au nombre de 193 en 2019) et toutes les organisations du secteur de l’aviation à l’établissement d’un consensus sur des normes et pratiques recommandées (International Standards and Recommended Practices –SARPs-, se trouvant dans les 19 Annexes à la Convention de Chicago) et des procédures en matière d’aviation civile internationale. Ces SARP et procédures sont mises en place par les États membres pour s’assurer que leurs opérations et réglementations nationales d’aviation civile soient conformes aux normes mondiales afin d’assurer une aviation civile sûre et efficace, dont le développement soit économiquement durable et écologiquement responsable.
1949 : DÉMÉNAGEMENT DANS L’ÉDIFICE AU 1080 UNIVERSITY
Le premier immeuble à bureaux de l’OACI a permis de regrouper tout le personnel au 1080 rue University et fut prêt à être occupé dès le 15 juillet 1949. Les six étages supérieurs du nouveau bâtiment de 10 étages étaient réservés à l’OACI. L’édifice avait l'avantage d’être relié à la gare centrale de Montréal.
Le bâtiment a également accueilli les bureaux de différentes compagnies aériennes, ainsi que le siège de l'IATA, l'Association du transport aérien international (au 2ème étage).
1970 : L’URSS DEVIENT MEMBRE DE L’OACI
Le 8 décembre 1944, la Conférence de Chicago a été convoquée en séance plénière afin d’élire les Membres du Conseil intérimaire. Vingt des vingt et un sièges furent remplis; un siège a été laissé vacant pour l'URSS, dans le cas où ce pays décidait d'adhérer à la Convention.
L'URSS a déposé le 15 octobre 1970 son instrument d'adhésion à la Convention relative à l'aviation civile internationale et est devenue ainsi le 120ème État membre de l'OACI le 14 novembre 1970. Subséquemment, l'Assemblée de l'OACI a décidé, lors de sa 18ème session en 1971, de procéder à l'introduction de la langue russe à l'OACI.
1975 : L’OACI OCCUPE UN NOUVEL ÉDIFICE
Au début des années 70, le nombre de délégués des États participant aux assemblées triennales régulières dépassait les capacités de presque tous les grands centres de congrès du monde; les coûts de la tenue d'assemblées à l’extérieur de Montréal avec des services complets en quatre langues, y compris des réunions multiples et simultanées, devinrent prohibitifs. En outre, le bâtiment qu’occupait l'OACI au 1080 rue University n’offrait pas de salles de réunion suffisantes en nombre et en taille pour accommoder les réunions techniques majeures tenues à Montréal.
Ainsi, le gouvernement canadien a cherché à construire un nouvel édifice spécialement conçu pour l'Organisation sur la prestigieuse rue Sherbrooke (1000 rue Sherbrooke Ouest), face au campus de l'Université McGill et surplombant le Mont Royal. L'OACI a initialement occupé quinze étages du bâtiment, ainsi que tout le complexe de conférence adjacent à l'arrière. Les nouvelles installations de la salle de l'Assemblée pouvaient accueillir jusqu’à 600 personnes et l'espace total loué était de 220000 pieds carrés. L'ameublement et la décoration du nouveau bâtiment ont été complétés par des contributions des États membres sous la forme d’œuvres d’art soit liées à l’aviation ou produites par des artistes nationaux reflétant la culture ou l’histoire du pays.
Le déménagement dans les nouveaux locaux a eu lieu en juillet 1975; l'inauguration officielle eut lieu le 3 octobre 1975.
1996 : L’OACI OCCUPE UN NOUVEAU COMPLEXE IMMOBILIER
Au début des années 90, l’espace occupé par l'OACI dans l’édifice du 1000 rue Sherbrooke n’était plus suffisant. Le nombre d’employés était passé de 490 en 1970 à 595 en 1990. Le succès de l'OACI a été mis en évidence par les augmentations dynamiques et soutenues du nombre d'États adhérant à sa Convention après la décolonisation en Afrique et l'effondrement des pays d'Europe de l'Est; le nombre d'États était passé de 119 en 1970 à 162 en 1990, alors que le nombre de membres du Conseil avait augmenté de 27 à 33. La salle de l’Assemblée de 600 sièges ne pouvait plus accueillir tous les délégués (y compris les États non membres et les observateurs). De plus, le bâtiment de la rue Sherbrooke n'était plus suffisamment équipé pour répondre aux besoins futurs, en matière de sécurité électronique et d'imprimerie.
Le gouvernement du Canada, en tant qu'hôte de l'Organisation, avait pris en compte les besoins de l'OACI et mit en œuvre la construction d’un nouvel édifice situé au 999 rue University (appelée maintenant boulevard Robert-Bourassa) et nommé La Maison de l'OACI, dont la conception architecturale unique représente admirablement bien la dynamique de l'Organisation; le nouvel édifice a été occupé par l'OACI en octobre 1996 et a été inauguré officiellement le 5 décembre 1996.
Le nouveau complexe comprend une superficie de 40 000 mètres carrés, pour 350 000 pieds carrés d'espace louable. Flanqué par les drapeaux de l'OACI, du Canada et des gouvernements locaux, le complexe est situé le long d'une porte d'entrée prestigieuse à Montréal et contribue de manière incomparable à unifier et structurer le tissu urbain. De nombreux défis en termes de qualité de l'air, de bruit, de vibrations, de sérénité et de sécurité du site se sont présentés aux ingénieurs, car le chantier est situé directement sur les tunnels de l'autoroute Ville-Marie et de l'Ouest. Deux structures distinctes en acier et en béton, une tour de bureaux de 15 étages et un bloc de conférence de 5 étages, sont regroupés par un atrium spectaculaire en verre avec passerelles et escaliers mécaniques croisés. Le résultat présente un équilibre délicat de transparence et de continuité dans un environnement classique, mais moderne.
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